Das Institutionensystem
Wolfgang Rudzio, Das politische
System der Bundesrepublik
Deutschland, Wiesbaden 2006
Der Bundestag: Parlamentarische
Mehrheitsdemokratie
• Zentrale Funktion innerhalb einer
Demokratie
• Der Bundestag wird als einziges
Bundesorgan direkt vom Volk gewählt,
verfügt über eine herausragende
demokratische Legitimation, hat zentrale
Funktionen zu erfüllen:
Funktionen des Bundestages
• Die im Volk vorhandenen Meinungen
finden dort ihren Ausdruck
(Artikulationsfunktion)
• Der Bundestag ist es, der die personelle
Besetzung aller anderen zentralen
staatlichen Organe direkt oder indirekt
vornimmt, teilweise mit dem Bundesrat
(Wahlfunktion)
Funktionen des Bundestages
• Kontrolle des Regierungshandelns
(Kontrollfunktion)
• Ihm obliegt bei Mitwirkung des
Bundesrates die Gesetzgebung
(legislative Funktion)
Funktionen des Bundestages
• Für die Parlamentsmehrheit steht heute die
Wahl und Gesetzgebungsfunktion im
Vordergrund
• Für die Opposition ist es die Kontrolle und
Artikulation
„ Anstelle eines Dualismus von Gesamtparlament
und Regierung ist damit ein Dualismus von
Parlamentsmehrheit (einschließlich Regierung)
und parlamentarischer Opposition getreten.“
Parlamentarische Verhaltensmuster
von Mehrheit und Opposition
• Dem Dualismus von Regierungsmehrheit und
Opposition entsprechend bilden Regierung,
Regierungsmehrheit und Spitzen der
Ministerialbürokratie eine politische
Handlungseinheit
• Regierungsfraktionen leben vom
Informationsfluss aus den Ministerien, ihre
Mitglieder decken im Plenum und Ausschüssen
des Bundestages die Regierung
Parlamentarische Verhaltensmuster
von Mehrheit und Opposition
• Die Opposition steht vor der Frage, sich
primär auf den Austrag öffentlicher
Kontroversen oder mehr auf Mitarbeit und
damit Beeinflussung der Regierungspolitik
zu konzentrieren
• Teilweise gemischte Strategie der großen
Oppositionsparteien
Parlamentarische Verhaltensmuster
von Mehrheit und Opposition
• Es lässt sich feststellen, dass die
Befugnisse des Bundesrates um die Rolle
des Bundestages als Ausschussparlament
ist ein Konflikt orientierten
Oppositionsstrategien entgegenwirken
• Wahlpolitischer Druck
• Sich nicht so weit von der politischen Mitte
entfernen
• Kooperationsdruck
Die Organisation des
Fraktionenparlaments
• Aufgaben und Kapazitätsgrenzen der
Abgeordneten:
– Zwei verschiedene Handlungsfelder
• Arbeit im Parlament
– Flut von Drucksachen
– Diverse Gesetzesvorlagen
– Kontrolle der Regierungsmaschinerie
• Tätigkeit in der außerparlamentarischen Öffentlichkeit
– Wahlkreisarbeit
– Arbeit in der eigenen Partei
– Kontakte mit der örtlichen Parteifreunden, Bürgern und
Journalisten (meistens Routine)
Organisation des
Fraktionenparlaments
• Wahlkreistätigkeit konkret:
– Abendliche Versammlungen und
sonntäglichen Frühschoppen
– Emsiges Studium der Lokalpresse
– Auskünfte per Telefon, Brief oder Mail
Gesamtarbeitszeit: etwa 78 Stunden (Umfrage
unter Abgeordneten)
Organisation des
Fraktionsparlaments
• Danach entfällt die Hälfte ihrer Arbeitszeit
auf Parlamentstätigkeiten, 1/3 auf die
Wahlkreisarbeit, der Rest auf sonstige
Verpflichtungen
• Auch wenn Übertreibungen und einige
Überschneidungen in Rechnung zu stellen
sind, jedoch eine erhebliche
Beanspruchung glaubhaft
Organisation des
Fraktionenparlaments
• Der Abgeordnete erscheint vielmehr als
Sitzungs- und Veranstaltungsteilnehmer,
als Kontaktpfleger und
Konsensbeschaffer. Er ist im Parlamentsalltag in einen Diskussionsmarathon der
die gleichen Themen immer wieder
behandelnden Gremien eingebunden,
während man von ihm im Wahlkreis das
Wunder der Allgegenwart erwartet.
Organisation des
Fraktionsparlaments
• Entlastung durch Arbeitsteilung und Hilfsdienste
• Es gibt ständige Bundestagsausschüsse, die
überwiegend im Zuständigkeitsbereich eines
Bundesministeriums entsprechen
• Dem Bundestags Pläne und werden somit
fertige Entwürfe zur abschließenden
Entscheidung vorgelegt
• Jeder Abgeordneter gehört nur einem oder zwei
Ausschüssen an
• Beliebt ist der Auswärtige und der
Haushaltsausschuss.
Organisation des
Fraktionenparlaments
• Zusätzlich gibt es Sonderausschüsse für
bestimmte Fragen, beispielsweise zur Klärung
komplexer Themen wie demographischer
Wandel, Rolle der Medien, nachhaltiger
Umweltschutz und Folgen der SED Diktatur
• Besondere parlamentarische
Kontrollinstrumente stellen die
Untersuchungsausschüsse dar
• Die Zahl der Ausschusssitzungen übersteigt um
ein Vielfaches die des Bundestagsplenums
• Der Deutsche Bundestag trägt somit Züge eines
Ausschussparlaments!
Organisation des
Fraktionenparlaments
• Innerhalb der Fraktionen bestehen für die
verschiedenen Sachgebiete der Politik
Arbeitsgruppen beziehungsweise
Arbeitskreise
• In diesen Gremien klärt man die eigene
Position ab, insbesondere für die Sitzung
der Bundestagsausschüsse, und
entwickelt Vorlagen für die Fraktion
Organisation des
Fraktionsparlaments
• Versuch des Bundestages sich von gouvernementaler
Information unabhängig zu machen
– Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages
(Informationsbeschaffung und Beratung), Bibliothek,
Pressedokumentation, Parlamentsarchiv; rund 500
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
– Öffentlich besoldete Fraktionsangestellte; Fraktions- Assistenten
arbeiten den Fraktionsvorständen, Arbeitskreisen und
Arbeitsgruppen zu; CDU/CSU 321 Mitarbeiter, SPD Fraktion
292, FDP 77, Grüne 92
– Weitere öffentlich besoldete persönliche Hilfskräfte der
Abgeordneten; etwa 4000 Mitarbeiter, eine Hälfte Bundestag
eine Hälfte Wahlkreis
Organisation des
Fraktionenparlaments
• Politische Komplexitätsreduktion-das
Fraktionenparlament:
– Größe des Bundestages über 600 Mitglieder
– Ausschlaggebend für die Handlungsfähigkeit
des Parlaments ist daher dessen Gliederung
in Fraktionen als parlamentarische
Handlungseinheiten
– Fraktionsdisziplin
Organisation des
Fraktionsparlaments
• Durchfraktionierung des Bundestages:
– Fraktionsinterne Entscheidungsprozesse; der
Senatsdebatte kommt daher nur die Funktion
einer notariellen Öffentlichkeit zu
– Leere des Plenums; mangelnde Attraktivität
des Plenums; selbst bei kritischen
Plenarsitzung erscheint daher nicht die
Anwesenheit, sondern die Erreichbarkeit von
Abgeordneten notwendig
Organisation des
Fraktionenparlaments
• Durchfraktionierung des Bundestages:
– Kontingentierte Debatte: bestimmte Rede
zweiten der Fraktion
– Personelle Besetzung von Organen des
Bundestages durch die Fraktionen: Mitglieder
der Bundestagsausschüsse, Ältestenrat,
Bundestagspräsidium etc.
Nur als Fraktionenparlament vermag ein
vielköpfiges Gremium wie der Bundestag
Entscheidungsfähigkeit zu erreichen
Organisation des
Fraktionsparlaments
• Innerfraktionelle Entscheidungsprozesse
– Fraktionsvorstände
• Geschlossenheit ihrer Fraktion nach außen,
Willensbildungsprozess, Marschroute
• Planung und Verteilung der Arbeit in den
Fraktionen, Bildung von fraktionsinternen
Arbeitskreisen und Gruppen, Vorschläge für die
personelle Besetzung dieser Gremien wie auch
der Ausschüsse des Bundestages, teilweise
kleinere Zirkel
Organisation des
Fraktionenparlaments
• Entwicklung einer Differenzierung zwischen
führenden und geführten Abgeordneten:
Fraktionshierarchie, Rednerhierarchie
• Innerfraktionelle Gruppierungen
(Parlamentskreis Mittelstand,
Arbeitnehmergruppe, Seeheimer Kreis,
parlamentarische Linke, Netzwerk)
• Sind die Spezialisten einer Fraktion einig, folgt
man ihnen gewöhnlich
• Letztlich sehr wichtig: informale Kommunikation,
sie ist Schmiermittel des parlamentarischen
Betriebs
Die Wahlfunktion: Legitimierende
Mehrheitsbildung
• Die zentrale Kanzlerwahl
• Die Wahl des Bundespräsidenten, gemeinsam mit der gleichen Zahl
von Vertretern der Landtage (zusammen: Bundesversammlung)
• Die Wahl der Hälfte der Bundesverfassungsrichter
• Die Besetzung von zwei Dritteln der Sitze im Gemeinsamen
Ausschuss (Notstandsparlament)
• Die Wahl des Präsidenten des Bundesrechnungshofes (gemeinsam
mit dem Bundesrat)
• Die Besetzung der Hälfte der Sitze im Vermittlungsausschuss
• Die Wahl des Bundesbeauftragten für Datenschutz auf Vorschlag
der Bundesregierung, von Mitgliedern der Aufsichtsgremien von
Deutschlandfunk u.a.m.
Wahlfunktion: Wahl des
Bundeskanzlers
• Art. 63 Grundgesetz
• Kandidaten Vorschlag durch den
Bundespräsidenten
• Bundestag wählt mit absoluter Mehrheit
seiner Mitglieder den Kandidaten
• Bundespräsident hat den Gewählten zum
Bundeskanzler zu ernennen
Wahlfunktion: Wahl des
Bundeskanzlers
• Verfassungsrechtliches Novum: Ablösung eines
amtierenden Kanzlers; konstruktives
Misstrauensvotum
• Der Sturz eines Kanzlers kann allein durch Wahl
eines neuen Bundeskanzlers erfolgen
• Das konstruktive Misstrauensvotum gilt in der
internationalen Verfassungsdiskussion eher als
attraktive Regelung und ist von Demokratien wie
Spanien und Belgien übernommen worden
Wahlfunktion: Vertrauensfrage und
vorzeitige Bundestagsauflösung
• Fühlt sich ein Bundeskanzler seiner Mehrheit
nicht mehr sicher, so kann er nach Art. 68
Grundgesetz seinerseits die Initiative ergreifen
und dem Bundestag die Vertrauensfrage stellen
• Verweigert man ihm das Vertrauen, ohne einen
anderen Kanzler zu wählen, so kann der
Bundespräsident auf Vorschlag des Kanzlers
binnen 21 Tagen den Bundestag auflösen und
Neuwahlen ausschreiben
Wahlfunktion: Vertrauensfrage und
vorzeitige Bundestagsauflösung
• Die Vertrauensfrage hat bisher kaum im
intendierten Sinne einer Disziplinierung
der Mehrheit oder eine Klärung der
Mehrheitsverhältnisse gewirkt, sondern
primär den Weg zu ohnehin
beabsichtigten vorgezogenen Neuwahlen
eröffnet
Kontrollfunktion und Mitregierung
• Parlamentarische Kontrollinstrumente und
ihr Einsatz
– Unkontrollierte Macht aber ist ihrem Wesen
nach böse
– Kontrolle ist nicht mit Handeln gleichzusetzen
sondern bedeutet laufendes Überprüfen eines
Handelnden mit der Möglichkeit von
Sanktionen seitens des Kontrollierenden
Kontrollfunktion und Mitregierung
• Parlamentarische Kontrolle erfolgt in drei
Richtungen:
– Als politischer Richtungskontrolle
– Als Effizienzkontrolle
– Als Rechtskontrolle
Es überrascht nicht, das Kontrollinstrumente
überdurchschnittlich von Seiten der
Opposition eingesetzt werden
Kontrollfunktion und Mitregierung
• Klagen vor dem Bundesverfassungsgericht
• Große Anfrage (schriftlicher Einbringung);
oppositionelle Große Anfragen dienen der
politischen Richtungskontrolle
• Kleine Anfragen oder aktuelle Stunden
(Effizienzkontrolle)
• Allgemein stellt sich angesichts der Anfragenflut
die Frage, ob deren Ergebnisse noch verarbeitet
werden und in einem angemessenen Verhältnis
zum Aufwand stehen
Kontrollfunktion und Mitregierung
• Scharfes Kontrollinstrument: parlamentarischer
Untersuchungsausschuss nach Art. 44 Grundgesetz
• Er ist auf Verlangen bereits eines Viertels der Mitglieder
des Bundestages einzusetzen
• Gegenstand parlamentarischer
Untersuchungsausschüsse sind meist Skandale, vor
allem Korruptionverdächte
• Es bleibt nicht überraschend, dass das Instrument des
Untersuchungsausschusses zwar spektakulär, aber
letztlich doch stumpf bleibt
• Immerhin werden brisante Themen vor den Augen der
Öffentlichkeit gefragt und beantwortet, dies bleibt
gewöhnlich nicht folgenlos
Legislative Funktion: Zwischen
Rede- und Arbeitsparlament
• Das formelle Gesetzgebungsverfahren:
– Art. 76 Grundgesetz: Nach ihm haben allein Bundesregierung,
Bundesrat und Bundestagsabgeordnete das Recht, Gesetzesvorlagen
beim Bundestag einzubringen (Initiativrecht)
– Vorlagen der Bundesregierung müssen jedoch, bevor sie den
Bundestag erreichen, zuvor dem Bundesrat, solche des Bundesrats der
Bundesregierung zur Stellungnahme zugeleitet werden
– Drei Lesungen-hat der Bundestag die Vorlage in dritter Lesung
angenommen, geht sie an den Bundesrat, danach Unterzeichnung
durch den Bundeskanzler, den zuständigen Bundesminister und den
Bundespräsidenten, Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt,
Inkrafttreten
– Komplexer gestaltet sich das Verfahren, falls der Bundesrat Einwände
erhebt
– Arbeit des Vermittlungsausschusses: je 16 Mitglieder aus Bundestag
und Bundesrat
Regierungsstadium – das
überspielte Parlament?
• Übliche Stationen des vorangehenden
innergouvernementalen Entscheidungsprozesses:
– Referentenentwurf
– Formelle Stellungnahmen seitens anderer betroffener Referate
bloß Interessenverbände
– Veränderte Entwürfe, Anregungen und Auflagen: Abteilungsleiter,
Staatssekretär, Minister
– Minister Entwurf, Prüfung seiner Rechtswirklichkeit, Vorlage an
das Kabinett
– Beschließt das Kabinett die Vorlage, wird sie zur
Regierungsvorlage
– Anmerkung: die ministeriale Verwaltung handelt auch
eigenständig und übt partiell politische Funktionen aus;
Eigengewicht der Ministerialbürokratie ist in einer Überlastung
der Politik zu suchen
Es setzt sich die Politik gegenüber der Verwaltung
immer dann durch, wenn der Minister, die
Regierung, das Parlament, Parteien oder die
Öffentlichkeit ihre Aufmerksamkeit auf ein
bestimmtes Thema konzentrieren können,
während das Gewicht der Ministerialbürokratie
und einschlägiger Interessenverbände in dem
Maße wächst, wie das Thema im Schatten des
öffentlichen Interesses verbleibt
Die Dominanz der
Mehrheitsinitiative
• Im allgemeinen ergreift die Bundesregierung die
Gesetzesinitiative
• Zwischen 1949 und 1989 waren 75,7% der
Verabschiedung der Gesetze auf Initiative der
Bundesregierung zu Stande gekommen
• Oftmals scheitern oppositionelle Initiativen naturgemäß
an der Regierungsmehrheit
• Noch am ehesten eine Chance haben
Oppositionsinitiativen, wenn die Opposition den
Bundesrat beherrscht und es um zweitrangige Fragen
geht
• Es ist die Mehrheit, welche die legislative Funktion des
Parlaments ausüben
Die Ausschussphase-Züge eines
Arbeitsparlaments
• Nach der ersten Lesung im Plenum wird ein
Gesetzesentwurf an die zuständigen
Bundestagsausschüsse zur Bearbeitung
überwiesen
• Der federführende Bundestagsausschuss holt
Stellungnahmen anderer berührter Ausschüsse
ein und diskutiert den Entwurfschritt für Schritt
• Die so erarbeitete Ausschussfassung bildet die
Grundlage für die zweite und dritte Lesung im
Plenum
• In den Bundestagsausschüssen können
durchaus noch Änderungen stattfinden
Der Bundestag eine Mischform aus
Arbeitsparlaments und Redeparlament
Bundesrat und Vermittlungsphase
• Verfahren in Bundesrat relativ gerafft
• Vorlagen gehen sofort in die Ausschüsse und
werden dann in einer einzigen Lesung im
Plenum behandelt und entschieden, dabei
prägen Vorklärungen und Rückkopplungen den
tatsächlichen Ablauf
• Abstimmung mit den zuständigen
Landesressorts, dem Bevollmächtigten ihres
Landes an Bundesrat und der Staatskanzlei
Bundesrat und Vermittlungsphase
• Die Ausschussempfehlungen werden dann in
den Landeskabinetten behandelt, wo man die
Position des Bundeslandes festgelegt
• Vorbesprechung im ständigen Beirat des
Bundesrats
• In der abschließenden Plenarsitzung begnügt
man sich dann mit der Darstellung und
Begründung der eigenen Position; polemische
Angriffe auf andere sind nicht üblich!
• Bei Einwänden ruft der Bundesrat häufig den
Vermittlungsausschuss an (permanentes
Gremium – 32 Mitglieder)
Grenzen parlamentarischer
Entscheidung
• Die Entscheidungskompetenz des Bundestages ist nicht
uneingeschränkt, es gibt mehrere besondere Schranken
• Art. 113 Grundgesetz: Gegen einen allzu spendablen den
Bundestag
• Einschränkung im Bereich der internationalen Beziehungen: Es
reicht der Regierung internationale Verträge abzuschließen,
Gültigkeit durch eine Ratifizierung des Parlaments
• Art. 81 Grundgesetz-Gesetzgebungsnotstand
• Reduzierung der legislativen Rolle des Bundestages
• Verteidigungsfall-sollte der Bundestag nicht zusammentreten
können, übernimmt ein gemeinsamer Ausschuss die Funktionen von
Bundestag und Bundesrat
• Weitere Einschränkung durch die europäische Integration, da den
Beschlüssen der EU Organe eine wachsende und vorrangige
Bedeutung

Das Institutionensystem